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自古以來，用兵打仗就有一條原則—“兵馬未動，糧草先行”。如果戰(zhàn)爭還沒開始，士兵們就已經(jīng)食不果腹了，恐怕再精銳的部隊也走不了多遠的路！
高速公路養(yǎng)護也一樣，沒有充足的資金支持，就丟失了安身立命的根本，注定不戰(zhàn)而敗。而造成今日養(yǎng)護面臨如此戰(zhàn)局的，正是高速公路行業(yè)整體經(jīng)費的構(gòu)成、《地方政府性債務(wù)管理意見》的出臺和財稅體制改革的步步推進。
戰(zhàn)局：形勢緊逼出兵，無奈糧草不足
為研究新時期公路管養(yǎng)面臨的機遇與挑戰(zhàn)，1月1 5日，由中國公路學(xué)會養(yǎng)護與管理分會主辦的“2 014年全國公路養(yǎng)護技術(shù)學(xué)術(shù)年會”在南京召開。會上，交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略所所長徐麗的主題發(fā)言帶給行業(yè)諸多思考。
目前，我國公路建設(shè)的重點正逐步轉(zhuǎn)向高速公路主通道的擴容和國省干線的改造升級。據(jù)交通運輸部規(guī)劃研究院統(tǒng)計測算，2012年時，我國公路網(wǎng)規(guī)模為420萬公里，總投資1.9萬億元，其中建設(shè)改造投資約1.4萬億元，養(yǎng)護投入約20 0 0億元。在即將到來的“十三五”時期，養(yǎng)護的年均資金需求將超過4000億元，甚至在“十四五”時期，它將與建設(shè)資金需求大體持平。但就目前公路行業(yè)的投融資情況來看，很可能養(yǎng)護需求越大，其資金投入的缺口就越大。
建設(shè)的債都還不了，何談養(yǎng)護？
面對需求的倒逼，有人連聲喊冤道：“依中國高速公路目前的投融資現(xiàn)狀，建設(shè)都面臨著融資結(jié)構(gòu)不合理、債務(wù)風(fēng)險大等困境，誰有精力去關(guān)心養(yǎng)護？”
的確，目前高速公路行業(yè)發(fā)展的經(jīng)費是以債務(wù)為主的構(gòu)成。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，地方政府貸款、高速公路公司抵押貸款等銀行貸款大致占高速公路建設(shè)資金總額的2/3，中央財政資金（專項資金和稅收）的投入還不到1/3。
地方依托這樣的融資結(jié)構(gòu)，不斷增加債務(wù)負擔(dān)、積累債務(wù)風(fēng)險，久而久之，難免會因債務(wù)承擔(dān)不下去而陷入收支失衡的困局；此外，因收費政策搭平臺、借債而搞出各種各樣的公司主體，也常常導(dǎo)致路網(wǎng)分割，管理分散、混亂，要把道路科學(xué)養(yǎng)護提上議事日程就更無從談起了。
《意見》出臺斷了經(jīng)費來源
然而，負債累累畢竟不是長久之計，從2 011年開始，高速公路行業(yè)就已經(jīng)幾乎融不到資了，建設(shè)債務(wù)的規(guī)模開始呈現(xiàn)下降趨勢。這一方面是因為高速公路行業(yè)“收不抵支”早已名聲在外，另一方面，公路建設(shè)養(yǎng)護的融資構(gòu)成機制也在悄悄地發(fā)生變化。
2014年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》?！兑庖姟分嘘P(guān)于建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理體系，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限等內(nèi)容，讓業(yè)內(nèi)外人士清楚地看到，交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資正在發(fā)生根本性的變革。
撤的撤，清的清，落得養(yǎng)護“口袋”真干凈！
《意見》指出，明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。這意味著未來發(fā)債融資主體只能是省級財政部門，作為交通運輸主管部門下屬的高速公路管理局及各類集團公司，均不能作為發(fā)債融資的主體。如此一來，項目貸款沒有了，過去省、市、縣三級搭建的地方融資平臺貸款也都被清理了，養(yǎng)護行業(yè)將面臨史上最艱難的資金籌措困局。
各項預(yù)算“一本賬”，養(yǎng)護能分“幾杯羹”？
《意見》同時表明，對地方債務(wù)實行規(guī)模控制，嚴格地方政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。這意味著國家要從“額度”“用途”“預(yù)算”三方面嚴格規(guī)范地方政府債務(wù)，防止其盲目擴張。
根據(jù)《意見》要求，政府性債務(wù)將納入預(yù)算管理，且限額管理實施后，因龐大存量債務(wù)需要消化，“十三五”期間交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施依靠政府債券融資的空間將極為有限。且不久的將來，全口徑預(yù)算管理開始推行，社會所有行業(yè)所需的資金在一級政府成為“一本賬”，各行業(yè)擠破腦袋搶預(yù)算，搞農(nóng)業(yè)的說農(nóng)業(yè)重要，搞教育的說教育重要，貧困地區(qū)還強調(diào)吃飯更重要，在如此情況下，各省的高速公路基礎(chǔ)設(shè)施能排第幾位？養(yǎng)護又能從中分得幾杯羹？一切都很難說。
被財稅改革“狠狠將了一軍”
2013年11月召開的十八屆三中全會提出，我國到2020年要基本建立起現(xiàn)代財政制度，會議審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確指出財政和稅收體制改革的主要任務(wù)和具體方式。此次學(xué)術(shù)年會上，徐麗有理有據(jù)地闡述了財稅體制改革，特別是預(yù)算改革、稅制改革、中央和地方事權(quán)及支出責(zé)任劃分改革對行業(yè)產(chǎn)生的深刻影響。
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